【花蓮災後３】靠政府還不夠！地方網絡和在地知識，填補防災系統中的空白

今年 3 月，花蓮縣光復鄉的「防災協作中心」舉辦揭牌儀式，協作中心旨在提升社區防災能力，與志工人力整合。風光揭牌 6 個月後，光復鄉因馬太鞍溪堰塞湖潰流，大水夾帶泥沙沖入光復鄉市區，鄉公所成了重災區之一，幾乎喪失緊急應變能力，而甫成立的防災協作中心，則 完全沒有 發揮功能。

陽明交通大學土木工程學系副教授單信瑜一語道破：「因為原本的規畫架構改了。」導致運作卡關，難以發揮功效。

試圖借鑑日本，防災協作中心為何喪失功能？

「防災協作中心」屬於內政部「 強韌臺灣大規模風災震災整備與協作計畫 」裡的一環。該計畫前身是 2009 年開始推動的「深耕計畫」，深耕計畫 3 期結束後，由「強韌臺灣」接手，每年在鄉鎮村里舉辦訓練課程，提高社區對防災的認識以及能力。

單信瑜說，「防災協作中心」的架構，原本是參考了日本模式。與臺灣不同，日本的官方和民間團體間，還有一層 中介組織 ：「社會福祉法人全國社會福祉協議會」（全社協）。

這個半官半民的組織，整合了非政府組織（NGO）和非營利組織（ NPO）等團體，同時在各行政區內設有地方型的社協，碰上災變時，由社協開設志工中心，統籌分配志工人力，並進行行前教育、注意事項，避免志工給災區帶來負擔。「有意願擔任志工的人要先上去登錄，平時也會有志工相關訓練課程。」單信瑜說道。

這次積極投入光復救災的日本救災組織「 和平之風 」臺灣分會（Peace Winds Taiwan Association）祕書長李將雨也分享，1995 年日本阪神淡路大地震，各地志工湧入災區協助，那年被稱為日本的「志工元年」。之後日本 全國災害志工支持組織網路 （JVOAD）成立，讓有意願投入救災的志工，能先進行登錄，一旦災害發生，再由志工協調員媒合不同專長的志工投入各項救災工作。「尤其像地震這樣的災害，一般志工能做的有限，人力的調配管理就很重要。」李將雨說。

志工人力有專門的平臺進行管理，救災組織因此能專注在現場的判斷和援助上，「災後三天通常會是物資缺乏期，不過我們到了光復現場，發現物資很快就足夠，因此轉而去關注環境改善、安全維護等需求。」李將雨說，和平之風迅速為避難所提供了冷藏設備，改善物資保存效果，並接著協助增加衛生設備，維持災民的生活條件。

臺灣的《 災害防救法 》中規定了中央到地方政府、鄉公所等單位的救災責任與義務，但公部門之外， 地方的自救自助能力 也越顯重要，因此這幾年臺灣也積極推動社區防災。在強韌臺灣的計畫書裡，也把「自助、公助和協作」分成 3 大區塊，相互串聯成防災安全網。單信瑜說，引進日本的志工平臺制度，原本是希望由地方民眾組建志工網絡，「遇上災變時協助進行災情查、通報、資源管理，和鄉公所的緊急應變中心協作。」

協作中心的指引 去年才熱騰騰出爐，時間雖趕，但也推進了不少地方成立協作中心、進行演練。「但是原本希望由民間主導，和鄉公所相互協作的規畫，突然被改成由鄉公所主導，目標功能也被修改、增加為戰時的民力單位，在遇上戰爭時，協助鄉公所。」單信瑜說，這一修改，讓原本的規畫轉了彎。

「今年我們的工作就是到處跟人家道歉。」他大嘆一口氣，因為協作中心本來是由民間主導，「我們到處拜託地方上的人來承擔中心主任的職務。結果現在改成鄉公所主導，只好去跟人家道歉說『不好意思，你們不是主任了』。」

也因為目的和組織架構出現變動，原先預設的推動路徑無法使用，「現在說會給經費維持協作中心運作，但我們不知道怎麼運作啊，因為和原本規畫長得不一樣了。」對於協作中心目標否變，陷入青黃不接狀態，單信瑜又氣又急。

另一個影響防災系統運轉的因素，便是「人」。單信瑜說，每年都會在地方村裡推動防災演練，其中土石流風險高的村里規定要強制執行自主防災演習——這次花蓮光復水患中，全村撤離的大馬村，本身就是土石流高風險區，過去就有多次演練經驗。但土石流之外，水患等災害潛勢區卻沒有要求強制演練，有的村里謹慎以對，「有的村里長一聽說要推防災演練，馬上拒絕，說做那個要幹嘛。」單信瑜再度嘆氣。

民間防災意識不足，官方面對防災的態度有時也讓單信瑜氣結，「我們一直提醒避難所的設備和物資要盤點，但現在避難所只有結構和消防安全的檢核，像很多避難所是學校或活動中心，但這些地方沒有衛浴設備，無障礙設施也不一定足夠。」

從規畫到落地、從政府到民間，社區網絡補上中間空白

如今極端氣候下的災變，已超乎過去經驗，往常夏季的颱風，多半帶來淹水災情，但今年 7 月的丹娜絲和 9 月的樺加沙颱風，分別是強風造成民宅屋頂受損、通訊設施被摧毀，以及豪雨造成堰塞湖潰流衝進市區，淹掉半個社區；而前者屋頂受損逾 10000 戶，後者則影響 8000 多人，鄉公所甚至喪失功能。災害的類型、災損的範圍已超過過去的災變規模。

位於花蓮縣壽豐鄉豐田車站外的 牛犁社區交流協會 ，過去 2 年開始積極討論防災整備，去年社區裡 50 個青年考了急救相關執照，今年協會開了地圖資料工作坊，更新地方的避難路徑與避難點。「接下來還有吉普車搜救課程。」牛犁社區交流協會第二代、文化組組長楊富民說道。

社區防災成爲青年的共同目標，楊富民解釋，社區裡許多從小玩到大，如今返鄉接家業的青年們，一直都想要在社區「做點什麼」。而過去十年地方災害不斷，像是 2018 年的 0206 地震、 普悠瑪號出軌 ，且細看地圖就能發現，東部的每個鄉鎮，幾乎都包夾在兩條河川中間，致災的潛在因素實在太多，楊富民說，防災因此成了大家覺得得在社區一起做的事。

「然後 2023 年發生了一間命中註定的事。」楊富民說道。

2023 年，海葵颱風從東部登陸，花蓮七鄉鎮 24 小時累積雨量達 500 毫米以上。「那天晚上我們碰上無政府狀態。」楊富民說，彼時新上任的村長帶隊去外地考察、里長去泰國玩，「有人打給鄉長，電話那頭傳來卡拉 OK 唱歌聲。然後派出所也找不到執勤員警。」

深夜和朋友吃完火鍋剛回到家的楊富民接到消息，社區裡幾處低窪街區出現淹水災情，社區青年立即出動，開始把行動不便的老人家揹出家門，帶到高處避難。

大水也讓社區成了類孤島，「救護車沒辦法走，要用吉普車在前面劃水幫忙開路才行，原本十幾分鐘的路程開了半小時。」楊富民回憶，社區青年忙了一晚，直到隔天中午，行政系統才驚覺出大事了。

那次的救災經歷促使協會關注在防災自救上。協會開始和強韌臺灣計畫成員、東華大學臺灣文化學系副教授郭俊麟合作，先是調出古地圖，理解地形地貌，以及歷史上曾發生過的災害。同時地方也進行詳細的圖資清查。

指著社區的防災地圖，楊富民解釋，官方指定的避難地點大多是活動中心、學校等公共空間，「學校雖然不會淹水，但是學校附近的道路會淹水，根本走不過去。」這幾年輿論討論熱烈的戰備議題，也讓楊富民注意到，「我們這邊沒有防空洞，最近的防空洞在 3 公里外。」這些細節凸顯了防災避難 從規畫到實際落地可行之間 ，有許多空白得靠社區補上。

協會細細訪調後發現，「像我們這邊的排水系統有日治時期修建的、後來才蓋的，尺寸都不一樣，排水能力也各不相同。」他們也調查周邊農作種類和用水需求，「水利會有他們的灌溉渠，但農民在田埂旁邊也會自己挖小渠道。」楊富民說，下大雨時，這些大大小小的渠道水門都可能影響水路，導致淹水。

政府的淹水潛勢圖以地形地貌來做風險評估，但地方得根據實際環境現況再調整，才會真的有用。楊富民說：「像我們這裡有條街，反而是高處會淹水。就很違反常識。那如果沒有標示出來，遇到淹水大家以為要往高處跑，反而會碰到大水。」

9 月 23 日，南邊的光復鄉遭大水襲擊，楊富民的友人住在佛祖街一帶，眾人趕去佛祖街看看朋友狀況，碰上當地災情嚴重。「那邊有個 L 型建築擋住水路，所以附近淹得厲害。」這些區域裡的高風險熱點，平時都得經過地方盤點，才有辦法現形。

更新的防災地圖上，還標示出社區的 脆弱點 。例如鐵皮屋頂和木造房舍，前者容易因為瞬間強風遭催毀，後者則有可能在地震後因管線破壞，形成火災，整排燒毀，「老人家多的街區也要標示在地圖上，這樣年輕人才知道那邊需要特別關注。」

此外，連樹木雜枝多的路段也標示成綠色圖塊。「因為風災過後樹木倒塌，將會影響交通動線，預先知道這樣的路段容易受阻，才不會延誤救援的行車時間。」楊富民說，有了具體的防災避災圖資，協會透過不同課程，教導社區裡的長輩和小孩，遇上災害該往哪裡走，幾次颱風演練下來，居民也逐漸熟悉這套避難路徑。

圖資之外，災難應變也考驗人力和資源的調配。光復鄉淹水後，協會成員也前往協助救災好幾天，「發現現場最大的問題就是搞不清楚人在哪邊、資源在哪邊。」楊富民說，這次經驗讓協會回過頭再次調整防災事項。例如盤點吉普車、發電機、山貓和怪手數量、統計能操作機具的人力和急救小組，也想把每臺吉普車都配上無線電。

地方上的關係網絡，成為社區防災工程的地基，在地的知識，填補了系統裡的空白處。楊富民說：

「雖然我們不是專業的救災人員，但是我們都是 專業的在地人 。」當家鄉成了災區，專業的在地人將能成為降低災損的第一道防線。

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